治理霧霾，北京該不該補償河北？

導讀：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院在《ES&T》發(fā)表文章建議，應該通過政策和制度創(chuàng)新，如充分利用中央大氣污染防治資金預算以支持欠發(fā)達地區(qū)的大氣污染防治工作，或探索建立跨行政區(qū)的大氣污染治理橫向補償機制，來解決這一問題。
　　過去十年，中國的生態(tài)環(huán)境質量發(fā)生了翻天覆地的變化。以空氣質量為例，在京津冀地區(qū)，從前些年的“霧霾爆表”，到現(xiàn)在的“藍天白云”，空氣質量發(fā)生了肉眼可見的變化，人民群眾的幸福感、獲得感顯著提升。不過，在情況好轉的同時，關于霧霾治理的“公平性”問題也不容忽視。
 
　　近日，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院在《ES&T》發(fā)表文章，揭示了中國能源轉型過程中的“省際公平”問題。研究顯示，在小鍋爐清潔改造過程中，京津兩市僅貢獻了整個區(qū)域健康效益的14%，但獲得的健康收益卻占總收益的21%，其中有56%都得益于河北省的小鍋爐改造。綜合計算，京津兩市的健康收益約為其經(jīng)濟成本的5.6倍，遠高于鄰近省份。
 
　　為此，研究提出，要高度重視區(qū)域內部公平問題，按照“責任與收益”對等的原則，推動區(qū)域環(huán)境治理聯(lián)防聯(lián)控。研究建議，應該通過政策和制度創(chuàng)新，如充分利用中央大氣污染防治資金預算以支持欠發(fā)達地區(qū)的大氣污染防治工作，或探索建立跨行政區(qū)的大氣污染治理橫向補償機制，來解決這一問題。
 
　　1 “大氣十條”復盤，給小鍋爐升級改造算算賬
 
　　眾所周知，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院是國家生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略、規(guī)劃與政策研究和制定領域的核心智庫，他們的多項規(guī)劃和政策都得到了國務院和有關部門采納、批復，院長王金南也是生態(tài)環(huán)境領域的知名專家。
 
　　最新發(fā)表的這篇論文，是生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境規(guī)劃與模擬重點實驗室聯(lián)合廈門大學、天津大學、中央財經(jīng)大學，在國際環(huán)境領域頂級期刊《Environmental Science & Technology》刊發(fā)的論文“Revealing inter-regional environmental inequities hidden in China's energy transition”。
 
　　2013年，中國政府啟動了有史以來最為嚴厲的“大氣污染防治行動計劃”(也稱“大氣十條”)。眾多措施之中，淘汰或升級35蒸噸以下的小鍋爐(簡稱“小鍋爐升級”)是改善區(qū)域空氣質量的主要措施之一。
 
　　這篇論文的核心，就是評估小鍋爐升級的經(jīng)濟成本和健康收益，以及在區(qū)域內部的錯配關系。簡單來說，就是給小鍋爐升級算算賬。研究的方法，是基于重點實驗室構建的“減排成本—環(huán)境效益—健康收益—經(jīng)濟影響”的大氣環(huán)境政策綜合評估模型：
 
　　首先，構建一個包括16萬條小鍋爐清潔化改造記錄的數(shù)據(jù)清單，其中包括鍋爐用途、鍋爐容量、改造方式、改造時間和應用領域等內容；其次，通過耦合空氣質量模型(CAMx)、天氣預報模型(WRF)和全球暴露死亡率模型(GEMM)，量化華北地區(qū)小鍋爐清潔改造的PM2.5年均濃度下降水平和相關的可避免死亡人數(shù)；最后，使用生命統(tǒng)計價值(VSL)將該項政策避免的死亡人數(shù)轉換為健康經(jīng)濟收益，并分析不同省份經(jīng)濟成本和健康收益錯配導致的區(qū)域間不公平問題。
 
　　總之，今天大家看到的數(shù)據(jù)，是權威機構的研究結論，而不是什么山寨機構或者自媒體為了博眼球、吸引流量捏造的數(shù)據(jù)。
 
　　2 北京減排一半靠河北，發(fā)達地區(qū)占了欠發(fā)達地區(qū)的便宜？
 
　　生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院的研究，一共得出了4條結論：
 
　　01 減煤量巨大
 
　　2013-2017年期間，華北平原地區(qū)有將近16萬個小鍋爐進行了升級改造，總規(guī)模達30萬蒸噸，使華北平原地區(qū)原煤總量減少了5765萬噸。這里邊，河北和山東地區(qū)的原煤減少最多，分別占原煤減排總量的45%和23%。而兩個核心城市——北京和天津的減煤量，則分別僅占原煤減排總量的3%和8%。也就是說，在削減污染物方面，河北貢獻了45%，山東貢獻了23%，天津貢獻了8%，而北京則只貢獻了3%。
 
　　02 空氣質量改善和健康收益巨大
 
　　通過WRF-CAMx模擬發(fā)現(xiàn)，小鍋爐升級改造大大改善了華北平原地區(qū)的空氣質量，年平均PM2.5濃度降低了2.7%。同時，根據(jù)全球暴露死亡模型(GEMM)測算顯示，2013-2017年間由于小鍋爐升級，避免了約1.2萬例由PM2.5引起的過早死亡。也就是說，小鍋爐升級的減排效應和健康收益都是巨大的。這里邊，河北的貢獻非常大。
 
　　大家知道，空氣是流通的(專業(yè)的說法是叫“大氣傳輸效應”)，所以河北地區(qū)的小鍋爐升級，也可以讓鄰近區(qū)域的北京、天津受益。研究顯示，河北等欠發(fā)達地區(qū)的小鍋爐升級，不僅降低了本地的PM2.5濃度，而且對周邊發(fā)達地區(qū)產生了較大的溢出效應。例如，北京和天津兩個城市的年平均PM2.5濃度分別下降了1.353ug/m3和2.852ug/m3，而這里面，分別有59%(0.802μg/m3)和48%(1.367μg/m3)的貢獻是得益于河北的小鍋爐升級改造。
 
　　也就是說，北京地區(qū)的PM2.5下降中，有59%都是河北的功勞；而天津地區(qū)的PM2.5下降中，也有48%要歸功于河北。基本上一半左右都是河北貢獻的吧。
 
　　03 經(jīng)濟成本高企，看完了收益，再來看看成本。
 
　　大家知道，小鍋爐主要由小型企業(yè)(澡堂、面包店、小工廠、餐館等)擁有，相比大型工業(yè)工廠，這些小企業(yè)對成本更加敏感。因此，如果忽視了小鍋爐升級改造的成本，將不可避免地會產生不良的政策效果。研究發(fā)現(xiàn)，在省級層面上，河北省的成本最高，為125.4億元，占總成本(344.5億元)約36%。也就是說，在小鍋爐升級這一項上，河北省承擔了總成本的36%，超過三分之一。
 
　　結合上面第一條結論的數(shù)據(jù)(河北原煤減少最多，占總量45%)，可以得出結論——河北用了總成本的36%，就完成了原煤減排45%的任務。
 
　　此外，小鍋爐升級方面，運行成本又遠遠高于設備成本。研究發(fā)現(xiàn)，年運營成本幾乎占到了年總成本的70%(設備成本占比低主要是因為年化了初始設備成本)。因為這些升級改造后的小鍋爐后續(xù)還要長期運行，所以如何降低其長期運營成本，保證穩(wěn)定運行，就成了一件非常重要的事。
 
　　04 經(jīng)濟成本和健康收益錯配
 
　　總體來看，結合VSL將健康收益貨幣化并將其與實施政策的成本進行比較，結果表明小鍋爐升級帶來的健康收益大于經(jīng)濟成本。也就是說，小鍋爐升級這項政策是對的，其收益是大于成本的。但是，分區(qū)域看，經(jīng)濟成本和健康收益則存在錯配。看看成本收益比，河北的成本收益比，僅為1.5。而北京的成本收益比，則高達5.6。
 
　　在“凈收益排行”這一維度上，北京的凈收益排在第二(53億元)，略低于河北(67億元)，但其65%得益于周邊省份的健康收益。研究發(fā)現(xiàn)，包括北京在內的一些人均GDP較高的城市，只貢獻了總成本的10%，卻不成比例地獲得了總健康收益的27.3%。這說明，高度發(fā)達的城市，可能以更少的經(jīng)濟成本，獲得更多的收益。
 
　　3 建議建立橫向補償機制，或者中央資金預算進行支持
 
　　通過以上研究，文章最后得出了如下結論：
 
　　中國能源清潔化轉型過程中，存在著經(jīng)濟成本和健康收益在空間上的錯配效應，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可能以較低的經(jīng)濟成本享受到欠發(fā)達地區(qū)污染治理帶來的健康收益。
 
　　簡單來說，就是“經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)占了欠發(fā)達地區(qū)的便宜”。這一現(xiàn)象，凸顯了控制大氣污染的措施與緩解區(qū)域發(fā)展差異可能存在政策沖突。因此，在政策制定中要綜合考慮各方面的影響，從而提升政策制定的科學性與公平性。
 
　　也就是說，未來大氣污染控制措施的出臺，要綜合考慮區(qū)域發(fā)展平衡，提升公平性和科學性。
 
　　最后，研究建議，要通過政策和制度創(chuàng)新來解決能源轉型和大氣污染治理帶來的區(qū)域協(xié)同發(fā)展問題。如充分利用中央大氣污染防治資金預算以支持欠發(fā)達地區(qū)的大氣污染防治工作，或探索建立跨行政區(qū)的大氣污染治理橫向補償機制。
 
　　這意味著，未來，對于河北等在大氣治理中“付出多，回報少”的欠發(fā)達地區(qū)，可能會有中央資金預算的傾斜，或者橫向的來自發(fā)達地區(qū)的補償。
 
　　這對河北等欠發(fā)達地區(qū)來講，無疑是一件好事。
 
　　原標題：治理霧霾，北京該不該補償河北？
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